促进公共数据 有序开发利用

[ 《意见》聚焦破除公共数据流通使用的体制性障碍、机制性梗阻，统筹发展和安全，兼顾效率和公平，从扩大资源供给、规范授权运营、鼓励应用创新、营造良好环境、强化组织保障等方面提出了17项具体措施。《意见》是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署，是定规则、把方向的重大制度安排，是数据基础制度建设的重要一环，释放了鼓励发展的鲜明政策导向，对数据资源开发利用具有里程碑意义。 ]

数据已成为经济社会发展的基础要素资源。其中，公共数据规模最为庞大，兼具社会公共属性和市场商业价值，如何高效地开发利用公共数据，已成为鲜明的时代议题。

近年来，我国各地各部门高度重视公共数据资源的开发利用，致力于提升公共数据治理水平。在政策制定、平台系统建设、数据共享开放、数据开发应用等方面，开展了大量实践并取得积极进展。《数据安全法》特别设立了章节，明确规定政务数据的安全与开放要求。《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》要求，推进公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权使用。国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》也明确要求，促进数据有序开发利用，构建统一规范、互联互通、安全可控的国家公共数据开放平台，分类分级开放公共数据，有序推动公共数据资源的开发利用。

为进一步激活公共数据资源、最大程度释放数据要素价值，10月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（下称《意见》）。《意见》聚焦破除公共数据流通使用的体制性障碍、机制性梗阻，统筹发展和安全，兼顾效率和公平，从扩大资源供给、规范授权运营、鼓励应用创新、营造良好环境、强化组织保障等方面提出了17项具体措施。《意见》是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署，是定规则、把方向的重大制度安排，是数据基础制度建设的重要一环，释放了鼓励发展的鲜明政策导向，对数据资源开发利用具有里程碑意义。

何谓公共数据资源及开发利用的重要意义

第一，《意见》清晰界定了公共数据的来源与构成。公共数据资源的基本构成是制度构建的基础。它催生了一系列法律及法学上的新概念，如体系化的数据权利、数据行为、数据利益或数据权益，以及数据法律关系，这些均具有重要的法律意义。

从法律层面来看，《电子商务法》《网络安全法》以及《中华人民共和国电信条例》（2016）均提及了“公共数据”这一概念。然而，至今“公共数据”的定义尚未明确，其内涵也存在诸多争议。此次《意见》对“各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据”的表述，明确了公共数据的来源与构成。这意味着，公共数据资源记录和证明着公共部门的行为轨迹，因公共活动而生，与公共管理和服务范围密切相关。同时，将公共数据的内涵根植于“公共利益价值”和“公共服务功能”，有助于推动存量公共数据资源的流通，增强数字要素市场主体的数据生产动力。

第二，《意见》明确指出了公共数据资源是国家重要的基础性战略资源。这意味着，公共数据不仅是信息资源，更是国家发展数字经济、提升治理能力的关键要素。公共数据资源涵盖了各级党政机关、企事业单位在依法履职或提供公共服务过程中产生的各类数据。这些数据是经济社会发展的重要支撑和驱动力量。公共数据资源的法律地位进一步凸显了其在国家战略中的重要性，并明确了在法律框架内对其进行保护和利用的必要性。

同时，《意见》指出，公共数据资源的开发利用是深化数据要素市场化配置改革的先导工程，是培育全国一体化数据市场的重要抓手，也是以数字化助力经济社会高质量发展的重要举措。公共数据资源在数据要素市场中的核心地位得到确认，其开发利用将推动数据要素市场的完善和发展，进而促进全国一体化数据市场的形成。基于此，公共数据不仅应在支撑数字政府建设、便利群众办事、优化营商环境等方面发挥作用，还应面向服务经济社会发展，在资源供给、应用创新、权益分配等方面破除“不敢”“不愿”“不会”的问题，使要素价值得到充分释放。

第三，《意见》直接阐明了公共数据资源的属性特征。一方面，公共数据资源具有规模体量大、数据质量高的特点。另一方面，公共数据资源具有价值潜能大、带动作用强的特点。市场主体可以对不同类别的公共数据进行深入挖掘、加工和分析，并灵活应用于各种场景，为经济社会发展提供有力支撑。同时，公共数据资源的开发利用还能带动数据分析、数据挖掘、数据可视化等相关产业的发展，形成数据产业链和生态圈。历经“技术驱动—生产要素变化—融合发展—经济形态变化”的演进阶段，即便是少量的公共数据，也可能在特定领域展现出极高的价值，推动数字经济的蓬勃发展。

公共数据有序开发利用的着力点及具体进路

公共数据资源的开发利用，指的是将公共数据广泛应用于各个领域，在创造经济价值的同时，提升社会公共福祉。这是一个多元主体共同参与、持续演进的动态过程。作为集合性行为，《意见》明确提出了三种主要形式：其一，统筹推进政务数据共享，主要涉及政府部门间的数据交换，需明确法律责任和义务；其二，有序推动公共数据开放，涉及数据向社会公众的披露，需考虑数据隐私和安全问题；其三，鼓励探索公共数据授权运营，主要涉及公共数据的商业化使用，需建立相应的法律规则和监管机制。这三种形式各自面临不同的法律问题和挑战。

第一，《意见》积极推动政务数据共享，明确相关责任和义务。观察政务数据共享的实践，发现主要存在两个问题：统筹协调机制尚不完善，数据共享标准有待统一。政务数据共享的业务协同涉及跨区域、跨层级、跨部门单位的配合，但体制机制不健全，权责不明晰，共享范围和边界模糊。因此，常因缺乏法律强制约束或上级明确指令，出现拖延和敷衍现象。虽然有倡导性和计划性政策，但缺乏实施方案和配套考核机制，难以构建长效机制。此外，各业务部门的应用系统基于各自需求构建，难以兼容对接，容易形成“数据孤岛”，阻碍跨部门数据的汇聚、共享和应用。《意见》明确指出要完善政务数据目录，实行统一管理，推动实现“一数一源”，以提升政务数据质量和管理水平。同时，围绕“高效办成一件事”的目标，推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的政务数据共享和业务协同，不断增强群众和企业的获得感。

第二，《意见》鼓励依法依规有序开放公共数据，确保数据隐私和安全得到保护。“公共数据开放”是“公共数据开发利用”的前提。这一行为是由内而外、由政府应用数字技术推动的，旨在促进公共数据的有效共享，使其适应开发利用场景并创造社会价值。从国家利益层面看，公共数据中往往包含大量涉及国家安全和地方产业、行业安全的核心与重要数据。一旦这些数据被滥用、泄露或不当使用，就可能给国家安全带来广泛的不利影响。公共数据的开放还可能加剧网络空间的安全威胁，使外部势力更容易攫取我国公共数据的利益，进而对我国的网络主权和信息安全构成挑战，使公共数据的安全与发展形势变得复杂严峻。

从个人利益层面看，公共数据的开放可能损害用户的个人信息利益，增加个人隐私泄露的风险。随着公共数据总量的增长和数据挖掘、更新速度的加快，原本开放共享的公共数据变得更容易被识别。部分企业利用爬虫技术，能从分散、冗长、无关联的数据中挖掘出弱联系，整合碎片化的数据，形成信息拼图和动态网状模块，从而追踪公民的生活轨迹。《意见》明确了公共数据开放的权责和范围，在维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密的前提下，依法依规有序开放公共数据。这是国家在数字社会中实现治理能力现代化、保护个体权益、促进经济社会发展、提供社会福利等目的及价值的重要方式，与国家任务的目的分析、需求分析和选择分析相契合。

第三，《意见》鼓励探索公共数据授权运营，建立清晰的运营规则和监管机制。公共数据授权运营发轫于数据开放释放公共数据要素价值效果不彰之困局，与政务数据共享、公共数据开放共同作为公共数据开放利用的制度机制同时存在，尽管三者在外在功能上有相似之处，但公共数据授权运营的核心在于推动公共数据的商业化利用。

在我国公共数据授权运营的试点实践中，主要模式是政府主导，强调对特定场景和领域的准入要求，但这一过程中对市场需求的匹配不足，导致授权运营缺乏竞争机制。为此，《意见》重申了公共数据授权运营的市场化特性，明确了授权条件、运营模式、运营期限、退出机制以及安全管理责任。结合实际情况，《意见》提出整体授权、分领域授权、依场景授权等多种模式，授权符合条件的运营机构进行公共数据资源开发、产品经营和技术服务。

同时，《意见》确立了需求导向的基本原则，针对数据融合开发对多元化数据授权的需求，在保障安全的前提下，推动建立开放式的公共数据授权运营体系。数据管理机构需履行行业监管职责，指导并监督运营机构依法合规经营，确保面向市场公平提供服务，从而加快形成权责明确、部省协同的授权运营格局。

（陈兵系南开大学竞争法研究中心主任、法学院副院长，数字经济交叉科学中心研究员；傅小鸥系南开大学竞争法研究中心研究助理）