01

        早在20世纪90年代，在人们对自由主义国际秩序相当乐观的时候，评论人士习惯于区分“感兴趣的战争”（wars of interest）和“可选择的战争（wars of choice）”。这种理论认为，随着冷战的结束，国家内部的战争——不同民族、不同宗教或不同地区之间争夺自治或完全独立的战争——将比追求地缘政治竞争的大国之间的国际战争更加频繁。

        由于国内或地方冲突不会威胁到整个全球秩序或拖入其他大国，西方民主国家没有任何迫切的必要去处理它们。它们可以等待交战双方疲惫不堪，或者资金和武器耗尽，然后坐到谈判桌前。与此同时，人道主义危机往往持续不断，例如，在过去的25年里，刚果（金）有500多万人丧生。国际人道主义救援和在冲突地区之外建立越来越多的难民营，为受害者们提供了各种各样的援助。

        尽管这并不美好，但只要局部冲突能够被保持在局部，该地区的其他地方以及全球经济仍然能够正常运转。西方民主国家不时地团结起来采取行动。派遣一支资源匮乏、训练不足的联合国维和部队（同时对其抱着最好的希望），通常是默认的选择。索马里、马里、柬埔寨和刚果（金）都充分证明了这一点。

       但欧洲和美国偶尔决定自己扮演干预的角色，以制止“种族清洗和其他严重侵犯人权的行为”。各种新的法律标准，比如“保护的责任”（Responsibility to Protect）或照依据2002年通过的《罗马规约》（Rome Statutes）的授权将战争罪犯送交国际刑事法院（ICC），促成了这些人道主义联盟。这些人道主义联盟的成就好坏参半，在一些地方取得了成功，比如在科索沃或者保护伊拉克北部库尔德人不受萨达姆·侯赛因侵害的“提供安慰行动”（Operation Provide Comfort）；但在另一些地方遭到了失败，比如1994年的卢旺达，或者2011年的叙利亚。

        当然，西方民主国家可能会回答说，它们无法解决动荡世界的所有问题，在某个地方、某个时间采取行动，总比不在任何地方和从来不采取行动要好。他们可以用这样的想法来安慰自己：无论成功还是失败，都不会有任何新的威胁朝着它们袭来，对它们自身安全的影响也将是最小的。

                            02

        但是，21世纪的到来已经使得将冲突划分为“需要采取行动”或“不需要采取行动”，或者是“必要的战争”和“可选择的战争”，变得更加困难。事实上，这一直是一种不可靠的区分，因为冲突很少局限在狭窄的国家边界内，人类的苦难也会产生它自己的地缘政治形式。

        例如，在美国和欧洲的国内政治以及盟国之间的关系中，难民和非法移民如今是一个重要得多的因素。

        全球化、更好的交通路线和更好的通讯，尤其是手机和社交媒体，意味着移民能够穿越更远的距离到达他们的目标国家，阿富汗人、叙利亚人、伊拉克人和厄立特里亚人现在挤满了法国加莱的临时营地；此外还有苏丹人，他们构成了试图穿越英吉利海峡的偷渡小船乘客人数的至少60%。

        事实上，人道主义危机越严重，持续时间越长，对全球地缘政治的影响可能就越大。这意味着西方未来将不得不更多地关注其周边地区以外的冲突，而不仅仅是像几十年前那样，当时西方可以忽视这些冲突，或者至少满足于治标不治本。

        已经发生变化的是，民主国家和“威权国家”之间的激烈竞争意味着俄罗斯和伊朗等国不再乐于置身事外，而是更有可能干预冲突，以增加自己的影响力，支持它们认为可能成为赢家的势力，并利用它们的支持来获得经济或战略利益。

       此外，全球的中等大国也不再满足于袖手旁观，等待它们的大国庇护者掌权。由于拥有较大的经济财富，在现代化、高科技的陆军和空军的推动下，它们拥有自己的地缘政治抱负，并且准备把事情掌握在自己手中。

       因此，土耳其对叙利亚、伊拉克北部和利比亚进行了干预。它还为其盟友阿塞拜疆提供装备和指导，将亚美尼亚赶出即纳卡地区。厄立特里亚占领了埃塞俄比亚北部提格雷州的部分地区。沙特阿拉伯和阿联酋已经派遣空军进入也门，而埃及和卡塔尔也在利比亚进行了干预，但这一次是站在哈夫塔尔（Haftar）将军和利比亚东部班加西当局一边（俄罗斯也站在这一边）。这些中等规模的大国代表它们的代理人派系和自己的利益行事，而不是冲突国家本身的利益和长期需求，因此很少会使得局势更加稳定和减少暴力。

       鉴于当今全球地区冲突的数量以及非西方世界采取更大的“行动主义”（activism，其影响主要是坏的），令人担忧的是，欧洲和北美似乎只关注加沙和乌克兰，而低估了那些所谓的“二线”冲突正在产生的地缘政治风险。而且即使在所谓的“一线”冲突中，泽连斯基总统以下的乌克兰官员也经常抱怨，自从去年10月哈马斯袭击以色列以来，他们与俄罗斯的战争在美国和欧洲主要国家议程上的位置已经下滑，当加沙及其灾难性的人道主义危机在这些国家的公民和投票箱——不仅在穆斯林——当中产生的共鸣，超过了乌克兰危机时更是如此。因此，疏忽和无法同时关注不止一场冲突现在将会付出更高的代价。

                            03

       苏丹是这些新的区域冲突的缩影，在那里，来自地方和国际社会的各种动力日益交织，人道主义危机既加剧了地缘政治对抗和紧张局势，又因它们而被加剧。

       首先来看一些明显的事实。苏丹是非洲第三大国，自2023年4月以来一直处于战争状态。在阿卜杜勒·法塔赫·布尔汉将军领导的“苏丹武装部队”（SAF）和穆罕默德·哈姆丹·达加洛将军领导的反叛力量“快速支援部队”（RSF）之间的持续战斗中，苏丹首都喀土穆被夷为平地。他们为争夺对于整个国家的控制权而决一死战。

       一年多的时间里，战斗已经蔓延到苏丹18个省中的14个省。

       这并不是一场内战，因为大多数苏丹人无助地站在一边，被卷入了暴力冲突。9月6日，由联合国人权理事会于2023年10月任命、由穆罕默德·钱德·奥斯曼（Mohamed Chande Othman）领导的一个事实调查小组，提交了第一份关于战争对苏丹平民影响的报告。报告谴责交战双方都犯下了战争罪和各种暴行，这包括强奸和草率处决以及迫害少数派群体，但同时也谴责快速支援部队强迫妇女成为奴隶以及招募儿童士兵。它还指出了饥荒的危险，在达尔富尔地区尤其如此，在那里，北达尔富尔州省会法希尔正被快速支援部队包围，与外界的救援切断了联系。

       最近由瑞士、美国和沙特阿拉伯主办的日内瓦和平会议未能促成停火，苏丹交战双方都避而远之；但这次会议确实施加了有益的压力，通过让援助物资重新返回苏丹来缓解人道主义危机。联合国世界粮食计划署运送了1500吨粮食，足以在短时间内供养15万人。

       同样在9月初，从乍得阿德雷（Adre）开辟了一条通往苏丹北部的救援新通道。

       然而，考虑到苏丹不断恶化的人道主义危机，所有这些努力都只是沧海一粟。而进入苏丹境内的那一点点物资，往往会被各军事派别掠夺以供给自己的部队，或者被苏丹武装部队保留以防止物资进入快速支援部队控制的地区。

       目前为止，苏丹已有大约15万平民丧生，1000万人被迫离开家园。一些西方非政府组织估计，到今年年底，可能将有250万苏丹人死于饥荒，这将是自20世纪80年代初的埃塞俄比亚以来非洲最严重的饥荒之一。

       当然，如果战斗拖到2025年甚至更久，这个可怕的数字可能会更高。这是联合国在短短20年内第三次宣布一场饥荒的全面爆发。现在已经有数以十万计的苏丹人越过边境，逃到因为埃塞俄比亚、刚果（金）、索马里和萨赫勒地区的冲突而交错分布于非洲大陆的数十座难民营。在苏丹本国，医院和卫生设施受到的破坏使人道主义局势更加恶化，在战斗最激烈的那些地区，受损的医院和卫生设施多达80%。

       苏丹境内也有大型的临时营地，例如在东部的加达里夫以及靠近法希尔的赞赞地区（Zamzam），那里的雨季和恶劣的卫生条件正在导致霍乱爆发。

       尽管战争已经持续了一年半，但苏丹人民的苦难还没有结束的任何迹象，因为双方似乎都不可能获胜。快速支援部队的确看来正在取得优势。他们控制了喀土穆的大部分地区，这迫使苏丹武装部队总部迁往红海沿岸的苏丹港。快速支援部队已经占领了达尔富尔的大部分地区，现在正在向东南部的森纳尔州推进，这一举动又导致了70万人流离失所。

       随着快速支援部队向南推进，他们正在与南苏丹接壤的边境上的当地民兵作战，比如南科尔多凡州的苏丹人民解放运动（Sudan People’s Liberation Movement）。该民兵组织还在靠近埃塞俄比亚的青尼罗河州与快速支援部队交战，导致这场战争变成一场令人困惑的三方冲突，这使得苏丹武装部队或快速支援部队都难以控制这片领土的广袤地区。

       由于任何一方都无法独自取胜，苏丹武装部队和快速支援部队一直在求助于外部力量，争取它们站到自己一方来卷入冲突，请它们要么提供资金和武器，要么直接干预——尽管需要尽可能地保持谨慎。苏丹冲突的地缘政治冲击由此产生。

       《经济学人》将苏丹描述为“一架（制造）混乱的机器”，考虑到这个位于非洲和中东战略心脏地带的国家的崩溃，以及它作为一个永久失败国家的未来所带来的地区性冲击波，这一说法似乎并不夸张。苏丹拥有7个脆弱的邻国，在红海上有800公里的海岸线，而红海是全球贸易的重要航道，很容易受到干扰，就像最近胡塞武装对红海商业航运的袭击已经证明的那样。在曼德海峡，阿拉伯半岛与非洲红海相望，距离只有30公里。

       当像苏丹这样一个位于战略地区的国家崩溃时，它会吸引外来的干涉，正如前面提到的那样，这只会使局势变得更糟，然后反过来将不稳定输出给邻国。因此，苏丹可能很快破坏乍得、索马里、埃塞俄比亚、萨赫勒地区以及更远的非洲之角和东非的那些国家的稳定。随着苏丹难民涌向欧洲，由于主要的干涉者和干预者（interferers and interveners）来自海湾地区和中东，这场战争可能会冲击到三个不同的大陆。

                            04

       当然，当紧邻地区和更广阔的世界已经处于糟糕的状态，无法充当“警察”并采取一致行动时，任何特定地区的混乱都会猖獗起来。经过几十年的忽视之后，美国现在才刚刚重建其与非洲的关系，而且在很大程度上是由于非洲在联合国大会谴责俄罗斯入侵乌克兰的投票中弃权。

       无论如何，美国传统上对以色列的支持，以及动员阿拉伯裔美国人和其他人以制止加沙巴勒斯坦人的受难，使得加沙成为美国竞选活动中压倒一切的外交政策议题。

       此外，拜登和特朗普都以自己是让美国远离新的战争的总统而自豪。尽管支持乌克兰，但拜登对于向乌克拉提供的武器类型非常谨慎，他每次都担心与俄罗斯对抗的升级或者美国被直接卷入。在加沙，拜登甚至不允许美军工兵踏上海滩分发人道主义援助。援助因此不得不从美国建造的近海码头运送。

       美国政府曾经愿意在索马里或黎巴嫩等地派遣地面部队的日子似乎很遥远了。欧洲人似乎也更关注冲突的后果，比如在德国的难民或穿越英吉利海峡的橡皮艇，而不是关注导致非法移民流动的根本原因。

       联合国安全理事会长期被置于“瘫痪”状态，无法实施其准则和武器禁运。大约十年前，非洲联盟在承担安全和维和任务方面有了一个充满希望的开端。它介入索马里，将青年党赶出首都摩加迪沙，并努力建立自己的待命部队（standby force）。然而，最近西非发生了多起军事政变，刚果（金）、尼日利亚、利比亚、埃塞俄比亚和现在的苏丹也发生了地方性暴力事件，非盟看来已经迷失了方向，也失去了克服根深蒂固的地方领导人的抵制的能力。

                            05

       这些国际机构的失败和西方民主国家的漫不经心，使得其他更具冒险精神的参与者得以介入。比如阿联酋，它早些时候在也门抛弃了它的沙特盟友，但通过协助快速支援部队重新发现了它对外国进行干预的兴趣。在一些评论人士看来，如果没有阿联酋提供的生命线，快速支援部队将止步不前，尽管阿联酋一直否认其参与其中。

       阿联酋为什么想要和苏丹纠缠在一起，这一点目前还远远谈不上清楚。达戈洛曾经派军队去也门帮助阿联酋，因此这可能是对于那种行为的回报，或者是作为对他在利比亚支持阿联酋的另一个代理人哈夫塔尔将军的回报。快速支援部队在矿产、采矿和黄金领域有着广泛的利益，这些主要是通过在迪拜和阿布扎比的空壳公司运作的。

       但更重要的是，阿联酋似乎想通过建立一个横跨非洲大陆的关系网络来扩大其地区影响力。它已经为包括埃塞俄比亚在内的8个非洲国家的军队提供训练，并在乍得、厄立特里亚、埃及、利比亚和索马里政府控制的地区等苏丹邻国建立了军事基地。这些举动的目的是对抗伊斯兰激进势力，他们也许还惦记着本·拉登在20世纪90年代曾在苏丹建立起其“基地”组织总部。通过建立这些防务关系，阿联酋能够动员其他国家的军队与其代理人快速支援部队一起在苏丹作战。

       乍得人尤其是这样，因为乍得领导人穆罕默德·伊德里斯·代比的大部分军事援助都来自阿联酋。但尼日尔和中非共和国的军队据称也已参与其中。阿联酋的参与在确保快速支援部队在整个地区的供应线方面发挥了重要作用，并为达戈洛在2023年12月和2024年1月乘坐阿联酋提供的飞机前往几个非洲国家提供了便利。

       苏丹富饶的自然资源和丰富的农业用地，对于一个需要进口大部分食品和非石油矿产的海湾国家具有吸引力。因此，阿联酋一直忙于在苏丹红海沿岸建设港口设施，以改善其物流供应线，并在该国购买农田。

       然而，其他地区大国也纷纷加入。

       例如，埃及站在苏丹武装部队一边，将土耳其无人机交给布尔汉将军和他的指挥官。土耳其还通过苏丹武装部队与土耳其公司签订的合同，直接向苏丹武装部队提供小型武器。在不把这一领域拱手让给较大的海湾邻国阿联酋和沙特方面，卡塔尔也从不愿意过于落后，尽管沙特已经试图保持公平，以提升其作为和平缔造者的声誉。

       沙特与美国一起主持了苏丹冲突双方为可能的停火而进行的谈判，之后谈判转至日内瓦进行。卡塔尔救助了苏丹中央银行以支持其货币，并达成了一项促进两国贸易的协议。

       然而，地区大国不仅试图支持自己选择的一方，而且还试图相互削弱。例如，看到埃及站在苏丹武装部队一边，阿联酋已经向埃及提供了一大笔贷款（据称为350亿美元），埃及是否会因此撤回对布尔汉将军的支持，这将是一件有趣的事情。俄罗斯已经改变了态度，它起初支持快速支援部队，派遣瓦格纳雇佣兵训练快速支援部队。

       然而，俄罗斯提供支持的能力可能会受到乌克兰局势的限制。2024年9月初，俄罗斯从中非共和国召回了一些瓦格纳佣兵，因为它需要他们来增援试图将乌克兰军队赶出库尔斯克州的部队。而在最近，俄罗斯已经更倾向于苏丹武装部队。长期以来，它觊觎位于苏丹港的一个红海海军基地，该地区现在仍由布尔汉将军控制。

        同时，苏丹武装部队尽管曾组织两次反对文官统治的军事政变，但仍然认为自己是苏丹的合法政府，它意识到形势正在对自己不利，正在向其他方面寻求支持。这将伊朗纳入了框架，这个国家迄今为止主要聚焦于扩大其在中东的影响力。

        伊朗于2016年断绝了与巴希尔总统政权的外交关系，但最近与苏丹布尔汉当局恢复了外交关系。据说伊朗正在向苏丹武装部队提供武器，但由于有如此多的秘密活动，外界分析人士很难准确地确定情况。不过没有人把伊朗官方否认参与此事当真。

        美国媒体曾报道称，与俄罗斯一样，伊朗也在寻求在红海建立一个海军基地，考虑到其胡塞盟友就在对面的海岸线附近，这将具有重要的战略意义。伊朗可能会像支持胡塞武装和索马里的青年党一样，鼓励苏丹的各种“圣战”组织。

        因此，苏丹的内战已经吸引了该地区和地区以外的十几个或更多的其他国家。一些国家渴望成为行动者，但许多国家却是在不知情的情况下成为战争外溢的受害者，因为他们脆弱的经济和机构被难民、雇佣军、武器贩运、有组织犯罪和各种非法活动削弱了。

        东非国家占非洲大陆面积的近四分之一，拥有2.8亿人口。因此，风险在于可能会产生一个新的不稳定的萨赫勒地区，一群长期存在人类不安全的失败国家，风险还在于通过让交战各方获得新的资金、武器和避难所，从而使整个非洲大陆的其他冲突继续存在或重新点燃。

        在阿比·艾哈迈德政府的重压下，埃塞俄比亚的提格雷反政府武装已经通过派遣战士在森纳尔州帮助快速支援部队，获得了新的生命。厄立特里亚正在为苏丹武装部队训练一些民兵，这对阿比来说是一记耳光，因为他众所周知支持快速支援部队。

        因此，苏丹正逐步将其战争与非洲各地的其他十几个冲突和压力点交织在一起，形成一种高度动荡和“有毒的”不稳定局面。如果战争以敌对政府控制该国不同地区和许多城市的僵局告终，那么苏丹本身也可能成为另一个利比亚——就像津坦或米苏拉塔（Zintan or Misrata）的例子一样——这些地方的民兵既不对的黎波里当局负责，也不对班加西当局负责。到那时，我们将看到自2011年卡扎菲倒台以来，无休无止的国际调解努力以及地方上围绕资源的各种争端的重演。

                            06

        总而言之，苏丹可能成为一个战略上的游戏规则改变者。它可能决定由谁来控制作为全球一条重要的经济生命线的红海，决定哪个大国在中东占据主导地位，以及非洲是否能够沿着非盟《2063年议程》的路线前进，建立一个由单一市场和贸易区联系起来的和平的大陆，还是重新陷入腐败、治理不善和派别主义的泥潭，腐败等问题现在已经使得非洲与世界其他地区隔离开来。

        因此，尽管对乌克兰和加沙给予应有的尊重，但对欧洲来说，苏丹并不是我们所知甚少的遥远冲突之一。

        它将对欧洲安全产生影响，而且这种影响不会是积极的。因此，如果欧洲领导人幸灾乐祸地安慰自己，认为西方国家的对手们会像沙特干涉也门或俄罗斯卷入萨赫勒那样在苏丹遭殃，那就错了。最近，数十名瓦格纳士兵在布基纳法索北部被与伊斯兰国有关的武装分子杀害。看到伊朗或阿联酋在苏丹过度扩张，也不会给跨大西洋盟友带来不便。然而，坐等别人犯错或失败并不是一种政策，非洲人将会指责西方缺乏关注，就像他们过去指责西方干预行动失败一样。那么，西方民主国家应该怎么做呢？

        当然，在这方面并没有万全之策。

        正如我们已经看到的那样，苏丹冲突正在演变为政治学家们所称的一个“棘手的问题”。要平息这一冲突，意味着必须对远远更多的顽固的博弈者施加影响，而不仅仅是针对在喀土穆争夺权力的两个军事派别。然而，尽管没有一个立竿见影的解决方案，甚至看不到一个停火的前景，但这并不意味着所有国际行动都是无望的。道德和伦理原则要求人类行动必须参与，无论成功的前景如何。

        因此，第一，西方领导人和政治家们要开始公开谈论苏丹，并展示出这一问题在他们的议程之上。

        迄今为止，这个问题主要由非政府组织和人道主义群体在关注，而对于地缘政治没有多少聚焦。中等规模的国家往往参与冲突，因为它们认为西方民主国家没有在关注，或者因为需要它们在其他更紧迫的问题上提供支持（如加沙或乌克兰）而故意视而不见。但将它们从阴影中叫出来并呼吁关注其行动，可以让它们置于外交聚光灯下，使其更加谨慎，尤其是当其行动可能危害西方安全时，即使这并非其初衷。联合国安理会需要花更多时间来处理苏丹问题。在未来四个月里，四个西方民主国家将担任安理会轮值主席国——斯洛文尼亚、瑞士、英国和美国，这为它们共同努力举行关于苏丹的辩论和通过相关决议提供了绝佳机会。

        第二，必须向苏丹武装部队和快速支援部队施加更大压力，允许更多的食物和药品抵达平民人口，首先是从达尔富尔被围困的法希尔市开始。

        正如前面提到的那样，尽管最近取得了一些小进展，但面对不断恶化的人道主义局势和饥荒的威胁，这完全是不够的。最近我们看到，国际社会对以色列政府施加的巨大压力促使其开放了更多的加沙边境口岸，并允许比以往更多的援助卡车进入加沙地带。以色列还同意在加沙开展一项重要的脊髓灰质炎疫苗接种计划，世卫组织最近几天一直在施加类似的联合压力。因此，尽管这是一个费力不讨好的任务，但强有力的国际压力，以及为联合国、非政府组织和各种慈善援助呼吁提供及时、适当的资金支持，仍能挽救数百万苏丹人民的生命。联合国秘书长古特雷斯必须领导这项工作，他在联合国大会和安理会的讲话是推动此事的正确平台。援助的交付必须尽可能减少官僚作风，将其交付给苏丹当地的非政府组织，在现场的救援机构，或者以数字支付的形式直接提供给公民个人。

        第三，战争需要资金和武器，而大部分资金和武器来自该地区之外。

        因此，迫切需要施行一项国际武器禁运，尽管其不可避免地会有漏洞。即便冲突中使用的武器并非全部来自西方，但其中经常使用西方的组件和电子设备，正如我们多次看到的那样，俄罗斯对乌克兰发射的导弹和无人机中就包含西方的零件。现在需要类似的努力，识别和制裁那些为苏丹冲突各方提供武器的公司，或通过非法矿产或其他商品贸易获取利益的公司。这些公司需要在西方民主国家面临制裁、罚款和丧失合同。欧盟和下一届美国政府需要迅速制定一个法律框架，以使这些制裁得以实施，如果民主党和共和党能够在苏丹问题上达成比加沙和乌克兰问题更多的共识，那将是理想的结果。

        最后，和平进程必须继续。

        这些进程往往旷日持久且令人沮丧。当前针对加沙的停火谈判或关于塞浦路斯或叙利亚的无休止谈判已经证明了这一点。但西方民主国家别无选择，只能支持这一进程，并扩大其参与范围，使欧盟和英国（作为前殖民大国）与美国、瑞士和沙特一道，承担一些重要工作。尤其需要设计各种激励和制裁措施，以促使苏丹武装部队和快速支援部队同意最低限度的局部停火条件，并开辟人道主义援助通道以使得至关重要的救援能够得到交付。

        联合国人权理事会的事实调查团还建议部署一支国际维和部队，因此需要考虑此类部队的时机、组成及其任务授权。是由联合国领导、非盟领导，还是由东非政府间发展组织（伊加特，IGAD）等区域组织领导？欧盟是否愿意提供部队，至少是资金和设备？

        这将是即将上任的欧盟对外事务与安全政策高级代表卡娅·卡拉斯（Kaja Kallas）面临的一个挑战，她或许原本认为可以将大部分精力放在处理俄乌问题上。但对于她在应对欧盟未来二三十年所面临的广泛威胁和挑战方面的可信度而言，早期的一个考验是看她在安卡拉、阿布扎比、亚的斯亚贝巴和开罗能够积聚怎样的影响力。对于欧盟必须生活和生存于一个日益危险的邻近地区这一战略现实而言，这将是一个迅速的开端。