人工智能与国家治理的问题空间

作为一门新的技术科学，作为新一轮科技革命和产业变革的核心驱动力量，作为一种新的生活方式，无论人们是否喜欢、是否做好心理准备，人工智能正以不可抗拒的方式向人类快速走来。然而，当前人工智能又似“幽灵大象”，可感而难控，对人类提出了全新的挑战——技术的、哲学的、伦理的、社会的、治理的。要很好地把控人工智能的挑战及社会后果，国家治理视野不可或缺。

按照人工智能开拓者之一赫伯特·西蒙的理解，人们对问题的解决是从“问题空间”入手的。在西蒙看来，“问题空间”是人解决问题时的意识或心理空间，既包括呈现给人的问题的起始状态、要求达到的目标状态、解决问题中各种可能的中间状态 （想象的或经验的），可以使用的算子（操作），也包括与问题情境有关的 “约束”。借用这一思路，本文把人工智能放置于国家治理空间，围绕其要素与结构关系，对人工智能政策方向进行初步分析。

国家治理的要素空间

国家治理可以理解为依托于国家合法暴力体系，通过体制化、科层化、政策化、文化化等方式，以合法性与有效性增强为轴心的人财物综合配置、协同发展、达成满意公共秩序的过程。

国家治理的构成要素由国家任务、治理者和民众构成。国家任务是国家需要解决或克服的社会问题。现代国家是竞争性国家，是在国家间比较、竞争中确定其国家任务的，并通过国家范围内人财物的公共政策方式配置，实现国家任务，化解社会问题，增强国家的生存力。治理者则是以国体、政体为体制形态，以政治理念为国家意志统领，以宪法—法律—制度为规则依据进行国家事务管理的组织或人；民众则是受国家治理管辖，且参与国家治理过程的政策受众。三者之间以公共政策为互动方式。国家治理的三大要素及其公共政策的贯通互动过程，构成了极为复杂的国家治理基本社会过程，是国家治理体系与治理能力研究的对象。人工智能与国家治理的基本政策框架，亦是在这三维问题空间中展现与确定的。

作为国家任务的人工智能

人工智能作为国家任务，在此领域有竞争力的国家无不高度重视。例如，美国这样的分权制国家就先后颁布了四个国家层面的人工智能政策。2021年3月的《美国人工智能国家安全委员会最终报告》（700多页）、2022年10月美国白宫科技政策办公室（OSTP）发布《人工智能权利法案蓝图》、2023年1月美国商务部下属美国国家标准与技术研究院（NIST）的《人工智能风险管理框架1.0》、2023年10月拜登政府签署的《关于安全、可靠和可信地开发和使用人工智能的行政令》，将人工智能定位为“近几代人获得的最强大工具”，“在人工智能时代捍卫美国”和“赢得技术竞争”；提出了人工智能系统治理的五项重要原则——搭建安全有效系统、避免算法歧视、保护数据隐私、强调“公众须知”与透明度，以及鼓励留有“不使用系统”的选项；强调“可信人工智能系统”——“有效和可靠性、安全（safe）、安全（secure）和弹性、可说明和可解释性、隐私增强性、公平—偏见管理、可追责和透明性”等；初级人工智能系统风险管理体系（涵盖政策制度、应用场景、技术工具、资源分配等方面）；八项指导原则——人工智能必须安全可靠、促进负责任的创新、支持美国工人、促进公平和公民权利、保护美国人的利益、保护隐私和公民自由、管控政府风险、引领全球进步。

中国政府同样重视人工智能。党的十九大以来，相关政策逐步形成了“1+N”政策体系。“1”指2017年国务院发布的《新一代人工智能发展规划》，“N”是顶层设计出台之后，部委层面陆续出台的关于人工智能产业的发展规划、行动计划、实施方案等落地政策。内容可分为人工智能产业政策、人工智能治理政策、人工智能促进政策、人工智能创新发展试验区政策、“十四五”规划、综合政策、三年行动计划、高质量发展政策、人才政策等。可见，人工智能作为国家任务，无疑是竞争性的、统领性的、综合目标导向的，覆盖人才培育、基础设施、软件算法、行业应用等领域，是引领国家产业与相关社会政策的国家任务。

作为国家治理方式的人工智能

国家治理行动既表现为国家体制行动，也体现为国家管理机构的组织行动，还体现为国家治理者的主体行动。他们是国家治理的政策制定者和过程管理者。

在具体治理方式上，总体来看，现代国家治理表现出八种方式：政治（宗教）的信仰（党性）方式、行政的组织方式、文化的共享方式、经济的利益方式、传播的话语方式、社会的道德方式、科学的科技方式、惩罚的法律方式。这些方式的作用机制、特征、个人行为效应、有效性、合法性各有不同。显然，人工智能均能够为这八种治理方式赋能。以行政的组织方式为例，人工智能技术所带来的扁平化工作流程，极大地提升了政府管理工作效率。如中国各地政府通过“12345热线”极大地提高了回应社会问题的能力，及时处理社会运行问题，提升了民众与政府的互动程度与效果。同样地，人工智能也能够为国家治理的政治方式、文化方式等赋能。这些赋能不仅有利于国家治理能力的提高，其本身也将是数字产业的一个方面。

作为社会新生活形态的人工智能

人与自然、人与人、人与技术等的互动、互成构成社会，形成民众以共同意义为纽带的生存共同体。人类历史发展表明，人类生存的方式与文明程度很大程度上取决于科学技术的发展水平。例如，正是欧洲中世纪后逐步形成的“数字”化解释世界的“时代精神”，促成了西方以数学为基础的现代科学发展。而科学一旦形成，也塑造了人类“科学”的存在形态，人类目前的社会状况与运行方式是科技革命的结果。人工智能作为新一代科技革命的亮丽皇冠，无疑同样会形塑人类未来的存在样态。如中国“人工智能+”计划的实施促进了人工智能技术与经济社会各领域的紧密融合，推动了智能化转型和升级。这不仅提高了生产效率，重塑了新的产业生态，还会带来相应的社会新形态。其效果到底如何？或许目前不能充分预计到。但起码以人工智能为方式的信息沟通方式，已消除了传统社会信息“把关人”的角色，即时的、参与的、基于个人特性定制的信息，以跨时空的方式无时无刻地存在，已形成了信息时代的传播性生活样态。当今，大数据、智能制造、智能机器、智能社会、物联网等新领域层出不穷，人工智能化社会正在快速形成。这对于公共政策无疑是持续的、极大的挑战。

人工智能治理的政策方向

国家治理是通过公共政策进行的，人工智能与国家治理的问题空间规约了相应的政策方向。

第一，作为国家治理任务的人工智能政策，兼顾科技与社会功能平衡。中国的人工智能发展固然有追赶与超越属性，但也要意识到一种新的社会形态正在快速形成，应在人工智能的国家总体战略目标下，兼顾制度、社会、文化、法律等层面，进行综合平衡设计。

第二，作为国家治理方式的人工智能政策，注重有效性，也应兼顾合法性。人工智能作为一种技术，突出体现在国家治理的有效性方面。可以说，国家治理的八种方式都能够被人工智能赋能，大大提高治理效能。然而，国家治理不同于营利性组织的根本特征在于，它不仅是有效性诉求，还是合法性追求。合法性与有效性并不必然一致，过度追求有效性，有可能降低合法性。故而，人工智能赋能国家治理方式的政策制定，要防止其有效性挤压合法性，防止“数据官僚”“数据异化”“数字冷酷”“数字权势”等负面效应，防止对人的“情感”挤压。此外，人工智能为八种国家治理方式赋能，也要兼顾不同方式之间的均衡，保持国家治理方式的协同发展。

第三，作为人工智能对象的“民众”社会政策，要统筹人工智能社会差异化。人工智能对人类的影响是全面的，但其推进的程度是有差异的。以人工智能为标准，多层生活世界也将同时运行——传统农耕社会、技术社会、半人工智能社会、全人工智能社会可能同时存在。同时，随着人工智能技术的发展，不同类型、不同层次的“智能体”将越来越多，它们将成为人类的新伙伴，构成新的社会样态。人工智能的社会政策要估计到这个态势，消解“人工智能鸿沟”后果，促成新的社会结构更为合理。

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作者丨景怀斌

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