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PPP存量项目能变更吗?未开工子项目算新机制吗"存量心魔"你中招没

写在前面

民间怨言最多的来自于已开工建设的管理库内的合规存量PPP项目。

实际上，管理库PPP是迄今为止合规性最好的政府与社会资本合作模式，新机制系列文件对这一批项目也采取了最好的保护措施。

尽管新机制系列文件批评了管理库PPP所造成的财政支出责任，但是对于已开工建设的管理库PPP项目，仍然采取了保护措施，要求“严防在建项目停摆烂尾”。

一、管理库PPP是历史表现最佳的模式

对于已经开工建设的存量合规管理库PPP项目，并没有文件叫停，但是出于心理上的恐慌(就是我们常说的“存量心魔”)，造成了金融机构不敢贷款、社会资本不敢投资、地方部门不敢推进等一系列观望等待的氛围。

回头来看，2014-2023年这十年间的基建投融资模式里，无论是合规的比例还是总规模上来看，管理库PPP都是表现最佳的项目投融资模式。

(一) 与库外及专项债项目相比

在合规比例和金额上，管理库PPP项目的情况，都要远好于同一时期的管理库外的社会资本投资的基础设施建设项目；更要远远好于专项债项目；至少，多数的管理库PPP还是合规的。

(二) 与库外同期特许经营相比

在管理库PPP的十年里，同期在管理库外实施的特许经营项目，在合规性方面几乎是全军覆没的，——这一情况，直到特许经营新机制系列文件发布之后，才得以基本扭转。

(三) 新机制项目合规性状况尚难以判断

在新机制之下的新特许经营项目，由于很多方面的原因，目前还难以对新机制特许经营项目的合规性状况做出总体判断。

原因之一是新机制系列政策实施的时间还比较短。

原因之二是由于在“建设”与“运营”边界的界定上，还缺少严格的标准；尤其是在此基础上，国企参与的高评存量TOT转让价和做大运营比例的违规做法出现回流的现象。

(四) 管理库PPP是历史表现最佳的项目投融资模式

管理库PPP是个过渡性产品，它的历史使命是终结当时的BT违规泛滥的情况，并且同时坚持基建适度超前。管理库PPP的缺点，是造成了：向20万亿基建项目的无收益部分，支付可行性缺口补助的政府付费支出责任。

——管理库PPP很好地完成了它的历史使命，并在财承空间接近消耗殆尽前，停下了脚步。

总体上来说，截至到目前，曾经的管理库PPP项目还处于合规性最好的状态，现在很多参与者还觉得有顾虑，过个一年半载后，可能会发现，真正稀缺的，恐怕还是管理库PPP项目存量中那些还未进行建设、施工、融资的量。

二、存量项目处置和争议解决的主要思路

(一) 存量项目处置和争议解决的主要思路

1.  法律思维顺序一般应当是：

1) 有合同依合同，在合同条款中找依据；

2) 合同中的违法约定是无效的，以法律规定为准；

3) 无合同依法定，含政策依据；

4) 无合同亦无法律政策，依据公平原则(不轻易适用，实在无依据时才用)。

2.  PPP存量项目并非无法可依

除了完全使用者付费项目以外，PPP存量项目的实质，是政府采购行为。

其中，管理库中的狭义PPP项目，实质上是“超长期限、交付固定资产”的“政府购买服务”。

管理库外的广义PPP项目，实质上是“有服务交付条件”的“政府采购工程”。

虽然，管理库PPP的很多文件废止了，但政府购买服务和政府采购工程的相关文件法规法律，在新机制之后，一条也没有改变，存量项目的PPP合同也不会因此而发生任何改变。

3.  PPP存量项目处置和争议解决的主要思路

依照政府购买服务和政府采购工程的相关法律法规，根据PPP合同，解决PPP存量项目的整改和争议，才是PPP存量项目处置和争议解决的主要思路。

(二) 文件废止了，PPP合同并没有废止

1.时点的设定

在新机制之前的涉及政府和社会资本合作工作的各类文件，应仅适用于2023年2月PPP清理核查前已完成招标采购程序的项目。新机制系列政策实施后，财政部已废止了此前印发的部分政府和社会资本合作文件。

2.政策的适用

管理库PPP推行10年，业界对按照当年文件体系所形成的规范制度，已经在绝大多数领域达成了一致的共识，意见不一的环节凤毛麟角。

新机制系列政策实施以后，比照原管理库PPP“轻”的，一般可以按照新机制实施；或者，对于管理库PPP特有的规定，新机制系列政策实施以后，双方协商一致的，可以不执行。即“从旧兼从轻”。

对于管理库之外的一般性规定，无论新旧PPP机制下，都必须严格执行，比如，禁止承诺土地出让收入返还，禁止保底量兜底承诺的规定，等等。

3.合同是依据

管理库PPP的一些相关文件废止了，PPP合同并没有废止，双方可以按照合同规定继续执行。

(三) 存量已开工建设管理库内合规PPP项目的变更

存量已开工建设管理库内合规PPP项目，遇到需要变更的情况时，首先按照要求，不再重走两评一案，财政部门也不会给你批。

1.  涉及项目建设内容、规模、投资调整的

应当遵守发改《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知(发改投资规[2019]1098号)》的相关规定：

二、严格依法依规履行项目决策程序（六）实施方案、招投标文件、合同的主要内容应与经批准的可行性研究报告、核准文件、备案信息保持一致。实施方案、招投标文件、合同或建设中出现以下情形的，应当报请原审批、核准、备案机关重新履行项目审核备程序：（1）项目建设地点发生变化；（2）项目建设规模和主要建设内容发生较大变化；（3）项目建设标准发生较大变化；（4）项目投资规模超过批复投资的10%。

涉及须重新报请投资主管部门履行项目审核备程序的项目，应当按照新项目，适用115号函之后的特许经营新机制系列政策规定。

2.  不涉建设内容调整，但涉运营费用调整的

我们认为，对于不涉建设内容调整，但涉运营成本费用调整的在建和运营管理库合规PPP项目，需要变更的，可以先考虑依照原合同的调价机制的相关约定执行；如果未做约定,也可以依照新机制政策体系的相关规定进行调整。

3.  其他内容

对于项目的绩效评价是否规范操作、政府的付费是否及时合规、是否存在政府变相回购等违规行为等内容，应该说，管理库PPP原来也不是法外之地，都有其比较完善的规定，至少比其他领域完善多了，并非“一废了之”。

三、多个子项目，已有子项目开工的情况

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按照文件要求，是否适用新机制，还是算作PPP存量项目，取决于该管理库PPP项目是否已开工建设。

PPP存量项目具有多个子项目，已有子项目开工的情况，考虑到已开工项目在功能衔接、收益平衡等方面，可能发生的影响，应当视为该存量项目整体已开工，适用原管理库PPP的相应规定，协议另有约定的除外。

当然，一般来说，已经处于在建的管理库PPP项目，甚至已经竣工进入运营期的项目，应当已经完成采购并签署合同了。

同样的，既然已经签署合同了，实施方案包括付费机制等等，应当早已经明确了。

但无论如何，是否算作PPP存量项目，还是适用新机制，与实施方案及付费机制等等并没有直接关系。

除特殊说明外，文中数据来源于企业预警通APP